2023年11月，國家發(fā)展改革委、國家能源局印發(fā)《關(guān)于建立煤電容量電價機(jī)制的通知》（發(fā)改價格〔2023〕1501號，以下簡稱“1501號文”），該文件的出臺將煤電從單一制電價調(diào)整為兩部制電價，其中電量電價通過市場化方式形成，靈敏反映電力市場供需、燃料成本變化等情況；容量電價水平根據(jù)轉(zhuǎn)型進(jìn)度等實際情況合理確定并逐步調(diào)整，充分體現(xiàn)煤電對電力系統(tǒng)的支撐調(diào)節(jié)價值，確保煤電行業(yè)持續(xù)健康運行。1501號文的出臺被視為我國發(fā)電側(cè)電價改革的標(biāo)志性事件，其落地實施的情況為業(yè)內(nèi)高度關(guān)注。

  （來源：電聯(lián)新媒 作者：翁爽）

  在一次能源價格波動、新能源高速發(fā)展帶來的能源結(jié)構(gòu)深度調(diào)整等復(fù)雜因素影響下，保障電力安全成為各方關(guān)切。煤電是承擔(dān)我國構(gòu)建新型電力系統(tǒng)兜底保障、靈活調(diào)節(jié)任務(wù)的主要主體。隨著我國能源轉(zhuǎn)型的深入推進(jìn)和新能源大規(guī)模發(fā)展，煤電機(jī)組年利用小時數(shù)下降趨勢明顯，機(jī)組運行方式發(fā)生深刻變化。在新能源占比較高區(qū)域，煤電可能長期處于低負(fù)荷、頻繁變負(fù)荷的運行狀態(tài)，煤電功能變化引起收益模式急劇變化。1501號文著眼于電力系統(tǒng)有效容量的長期充裕性，從煤電起步，為我國發(fā)電側(cè)容量機(jī)制的建立“投石問路”。

  1501號文出臺以來，各省（區(qū)、市）陸續(xù)發(fā)布了落實煤電容量電價機(jī)制的通知，細(xì)化了容量電價機(jī)制執(zhí)行和考核的相關(guān)要求，對政策予以有效落實。業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，煤電容量電價政策實施第一年最主要的目標(biāo)是讓政策平穩(wěn)邁步、各方接受、順利落地，目前來看，一年來終端用電價格和電力供需保持平穩(wěn)，并在一定程度上穩(wěn)定了煤電企業(yè)的經(jīng)營和投資預(yù)期，基本達(dá)到了政策的預(yù)期目標(biāo)。不過，1501號文解決的是我國電力市場容量機(jī)制“從無到有”的問題，伴隨著我國電力市場建設(shè)與電力體制改革的推進(jìn)，容量機(jī)制也將在實踐中進(jìn)一步豐富與完善。

  終端電價保持平穩(wěn)

  容量電價對于終端電價的影響，在政策出臺之初便為全社會之關(guān)切所在。彼時，國家發(fā)展改革委有關(guān)負(fù)責(zé)同志在答記者問時表示，“建立煤電容量電價機(jī)制主要是電價結(jié)構(gòu)的調(diào)整，煤電總體價格水平是基本穩(wěn)定的，特別是電量電價小幅下降，將帶動水電、核電、新能源等其他電源參與市場交易部分電量電價隨之下行。”這一判斷與一年來的實際情況相符。

  2024年，全國電力終端價格總體平穩(wěn)，甚至略有下降。2023年全國33地（除西藏）電網(wǎng)企業(yè)代理平均購電價格為428.77元/兆瓦時，2024年全國電網(wǎng)企業(yè)代理平均購電價格為400.71元/兆瓦時。

  終端電價下降的原因是多方面的。“煤電容量電價政策推出的時點‘恰到好處’，”大唐集團(tuán)經(jīng)營管理部交易管理處副經(jīng)理郭尋分析道，“1501號文出臺時，一來煤炭供需改善，主要流域來水恢復(fù)，電力供需基本面企穩(wěn)，為政策的順利執(zhí)行提供良好環(huán)境；二來燃料價格處于下行區(qū)間，電量電價的下降使得整體電價保持了穩(wěn)定，用戶側(cè)壓力不是很明顯。”

  容量電價的出臺將煤電的收入分為容量收入和電量收入兩部分，在政策執(zhí)行初期，為了穩(wěn)定用戶側(cè)電價水平，價格主管部門采取了一些輔助措施，比如部分省份要求“電能量價格+容量電價”折價合計不超過基準(zhǔn)價上浮20%，亦有部分省份要求按照容量電費度電折價降低中長期交易限價，因此，當(dāng)前階段，容量電價和電量電價在一定程度上顯現(xiàn)出此消彼長的現(xiàn)象，不免讓人認(rèn)為“實際容量電費仍是發(fā)電側(cè)零和游戲”。對此，業(yè)內(nèi)人士分析，實施煤電容量電價的重點在于改變煤電的電價結(jié)構(gòu)和收益模式，而非向煤電“輸血”。2024年，在煤價下降，以及容量電價的支撐作用下，煤電企業(yè)利潤企穩(wěn)。不過，隨著煤電功能轉(zhuǎn)型的加快，以及煤電小時數(shù)的進(jìn)一步下降，煤電仍然具有面臨系統(tǒng)性風(fēng)險的可能性。因此，煤電容量電價固定成本的回收比例也將動態(tài)調(diào)整，1501號文指出，2026年起，各地通過容量電價回收固定成本的比例提升至不低于50%。

  長沙理工大學(xué)原副校長葉澤建議，在容量電價的執(zhí)行中，需要設(shè)定煤電標(biāo)準(zhǔn)利用小時數(shù)，將實際煤電利用小時數(shù)低于標(biāo)準(zhǔn)利用小時產(chǎn)生的折算電量電價差，明確規(guī)定由工商業(yè)用戶額外承擔(dān)，且不在電量電價中扣除。建議近期按以上辦法推動煤電容量電價與電量電價脫鉤，遠(yuǎn)期將煤電容量電價納入電力現(xiàn)貨市場體系及其容量補(bǔ)償機(jī)制中統(tǒng)籌解決。兩種政策演變趨勢的共同結(jié)果是運用電價結(jié)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，降低市場交易電量電價，促進(jìn)電力市場交易。

  在容量電價收益加持下，一些發(fā)電企業(yè)為了競爭更多電量或在一定程度上采取降低申報價格的市場策略。從國外典型電力市場運行情況來觀察，引入容量機(jī)制后，引發(fā)市場競爭行為的變化也是一種必然現(xiàn)象。“這種現(xiàn)象有一定的合理性，但另一方面，要觀察這種競爭行為的變化與政策初衷是否具有一致性，”中國社科院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所研究員馮永晟分析道，“容量機(jī)制出臺的初衷是通過給予市場主體一定的激勵，使其保持充足的容量，從而保障電力系統(tǒng)的容量需求，如果過度的市場競爭導(dǎo)致一些能夠提供容量的主體因為在電量市場中拿不到相應(yīng)的份額，而挫傷了生存發(fā)展的可能性，那么政策效果有可能發(fā)生了偏離。”

  跨省跨區(qū)容量電費成本分?jǐn)傠y點

  在煤電容量電價的實施中，跨省跨區(qū)送電機(jī)組相應(yīng)的容量電費如何分?jǐn)偸菍嶋H執(zhí)行中的一大難點。記者了解到，此類機(jī)組容量電費落實的主要矛盾在于發(fā)電、電網(wǎng)以及電力用戶的權(quán)責(zé)問題未理順，當(dāng)前，跨省跨區(qū)煤電容量機(jī)制尚未實現(xiàn)省間與省內(nèi)的有效銜接，造成經(jīng)濟(jì)責(zé)任的不明確，成本分?jǐn)偞嬖谳^大爭議。

  1501號文針對納入受電省份電力電量平衡的跨省跨區(qū)外送煤電機(jī)組，按兩類情況分別進(jìn)行了規(guī)定。第一類是配套煤電機(jī)組，原則上執(zhí)行受電省份容量電價，容量電費由受電省份承擔(dān)。向多個省份送電的，容量電費可暫按受電省份分電比例分?jǐn)偅膭钐剿靼此碗娙萘勘壤謹(jǐn)偅坏诙愂瞧渌弘姍C(jī)組，原則上執(zhí)行送電省份容量電價，容量電費由送、受方合理分?jǐn)偅謹(jǐn)偙壤紤]送電省份外送電量占比、高峰時段保障受電省份用電情況等因素協(xié)商確定。對未納入受電省份電力電量平衡的跨省跨區(qū)外送煤電機(jī)組，由送電省份承擔(dān)其容量電費。

  目前，不同類型的跨省跨區(qū)送電機(jī)組容量電費存在不同程度的落地難問題。配套機(jī)組一定程度可視作受端地區(qū)電源，對應(yīng)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任相對清晰，但仍然有部分機(jī)組容量電費難以結(jié)算。記者了解到，在實際操作過程中，機(jī)組出力認(rèn)定與考核銜接機(jī)制的不完善、多省份間容量電費分?jǐn)偟膮f(xié)商困難，以及調(diào)度信息與考核信息傳遞尚未實現(xiàn)互聯(lián)互通等問題可能是此類機(jī)組容量電費落實的主要難點。

  第二類機(jī)組是除配套煤電機(jī)組之外但同樣納入受電省電力電量平衡的煤電機(jī)組。與配套電源不同的是，這類煤電機(jī)組并非專門服務(wù)于一個或多個受電省，而是部分外送、部分支撐本地電力供應(yīng)，因此需要由送受雙方按照一定比例對容量電費進(jìn)行分配。在這種情況下，僅依靠送電方和受電方協(xié)商達(dá)成一致意見存在一定的難度。

  記者采訪發(fā)電企業(yè)相關(guān)人士了解到，目前，跨省跨區(qū)送電的電價中并沒有分別明確容量和電量的部分，送端地區(qū)認(rèn)為容量電價并未體現(xiàn)出來，但對于受端地區(qū)而言，容量保障是誰提供的、如何量化，這些問題沒有理清，因此，跨省跨區(qū)送電容量電費的支出及收取權(quán)責(zé)并不清晰。

  “跨省跨區(qū)送電相當(dāng)于一根聯(lián)絡(luò)線連接并改變了兩個甚至多個電網(wǎng)之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，發(fā)電企業(yè)的容量到底保了誰、如何區(qū)分量化各方的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，這些問題尚未明晰。需要進(jìn)一步理順這些關(guān)系，跨省跨區(qū)送電的容量價格機(jī)制才會比較清楚。”郭尋表示。

  跨省跨區(qū)煤電容量電價難以落實，與我國跨省跨區(qū)送電機(jī)制異常復(fù)雜的現(xiàn)狀有關(guān)，這其中既存在歷史原因，也存在技術(shù)原因。

  郭尋表示，一是功能定位難以明確。跨省跨區(qū)送電兼具保送端消納與保受端供應(yīng)的作用，目前大部分地區(qū)還存在“外來電是富余電，就應(yīng)該便宜”的刻板印象，因此也會對跨省區(qū)交易價格與容量電費支付存在爭議。二是電量成分難以區(qū)分。“網(wǎng)對網(wǎng)”送電方式將所有類型的電力“海納百川”式聚集后送出，難以分清具體的送電類型。同時，目前的跨省跨區(qū)送電主要是開展電量的分配，而不是分配通道或電源可用容量。

  在全國統(tǒng)一電力市場建設(shè)的背景下，有效開展跨省跨區(qū)電力交易、推動電力資源更大范圍流動將是 “全國統(tǒng)一大市場”核心要義的重要體現(xiàn)。“建設(shè)全國統(tǒng)一電力市場的前提，是要創(chuàng)造一個更廣泛資源配置下的公平競爭的環(huán)境，其中各省容量電價的政策，會成為煤電投資和市場運營中要考慮的重要前置條件，如果一些省份在為其他省份承擔(dān)額外的容量成本，那么市場競爭的公平性就會受到?jīng)_擊，進(jìn)而產(chǎn)生的深層次問題就是影響全國統(tǒng)一電力市場的建設(shè)。”馮永晟表示。

  2022年2月，國家發(fā)展改革委辦公廳、國家能源局綜合司聯(lián)合出臺《關(guān)于加快推進(jìn)電力現(xiàn)貨市場建設(shè)工作的通知》（發(fā)改辦體改〔2022〕129號），該文件明確要求“落實跨省跨區(qū)交易與省內(nèi)現(xiàn)貨市場在經(jīng)濟(jì)責(zé)任、價格形成機(jī)制等方面的動態(tài)銜接，跨省跨區(qū)交易賣方成交結(jié)果作為送端關(guān)口負(fù)荷增量，買方成交結(jié)果作為受端關(guān)口電源參與省內(nèi)出清結(jié)算，省間交易結(jié)果作為省間交易電量的結(jié)算依據(jù)。”這一要求為各類型省間交易或省間機(jī)制銜接提供了具有可行性的指導(dǎo)。2024年8月刊發(fā)于“電聯(lián)新媒”的《基于跨省跨區(qū)交易的煤電容量機(jī)制再設(shè)計》一文基于129號文的指導(dǎo)思想，對優(yōu)化跨省跨區(qū)容量形成機(jī)制提出兩方面建議。一方面，基于129號文所提出的省間銜接思想理順跨省跨區(qū)容量機(jī)制，賣方成交結(jié)果作為送端關(guān)口的省內(nèi)負(fù)荷承擔(dān)與省內(nèi)用戶一致的容量電價責(zé)任，買方成交結(jié)果作為受端關(guān)口電源獲取與受端省內(nèi)電源對等的頂峰容量收益。另一方面，逐步發(fā)展建立容量市場，以應(yīng)對可再生能源快速發(fā)展可能導(dǎo)致的頂峰容量短缺。

  容量機(jī)制的進(jìn)一步深化

  為了保障煤電容量電價實施效果，1501號文建立了考核機(jī)制，規(guī)定煤電機(jī)組如無法按照調(diào)度指令提供所申報的最大出力，將相應(yīng)扣減容量電費。如月內(nèi)發(fā)生兩次，扣減當(dāng)月容量電費的10%，發(fā)生三次扣減50%，發(fā)生四次及以上扣減100%；如自然年內(nèi)月度容量電費全部扣減的情況累計發(fā)生三次，則取消其獲得容量電費的資格。在此基礎(chǔ)上，各地區(qū)根據(jù)本地實際情況建立了煤電容量電費考核工作機(jī)制。

  考核機(jī)制的建立，可有效激勵機(jī)組提升設(shè)備可靠性，確保煤電機(jī)組按要求履行容量義務(wù)，從而保障電力供應(yīng)。記者了解到，煤電容量電價實施以來，對煤電機(jī)組的動態(tài)性能要求總體趨嚴(yán)，發(fā)電企業(yè)加強(qiáng)機(jī)組管理，出力受阻的情況大幅減少。

  不過，在當(dāng)前容量電價的機(jī)制下，制定考核要求，機(jī)組按照調(diào)度的指令來做動作，只是建立了物理運行層面的規(guī)則，從經(jīng)濟(jì)層面來看，需要構(gòu)建一套和系統(tǒng)物理運行需求激勵相容的規(guī)則，通過經(jīng)濟(jì)手段引導(dǎo)機(jī)組自主做動作，從而更好地順應(yīng)當(dāng)前煤電運行方式快速變化的現(xiàn)實。“通過考核來給與容量電費是一種相對簡單的方式，但不一定是最有效的方式。當(dāng)前容量電價的考核邏輯與電廠的實際運行強(qiáng)行綁定，留給電廠運行自主決策空間相對不足，因此，建議設(shè)計一套市場化的激勵機(jī)制，讓煤電機(jī)組主動響應(yīng)價格信號和系統(tǒng)需求，而非被動應(yīng)對僵化的考核。一個相對理想的方式是，把容量電價的支付和短期系統(tǒng)的運行需求結(jié)合起來，讓機(jī)組能夠主動滿足調(diào)度在短期系統(tǒng)運行中對容量可用性、靈活性的需求，適應(yīng)系統(tǒng)運行需要，并機(jī)制化地獲得補(bǔ)償激勵。當(dāng)然，這種機(jī)制需要綜合競爭與規(guī)制兩種手段的作用來形成。”馮永晟表示。

  容量機(jī)制的演化和發(fā)展不僅需要縱向深化，也需要橫向擴(kuò)展。由于煤電是我國的主體電源，煤電容量電價的出臺關(guān)聯(lián)了各類電源，一方面是為了盡快調(diào)整我國新型電力系統(tǒng)裝機(jī)結(jié)構(gòu)、加快推動煤電機(jī)組的轉(zhuǎn)型，另一方面也相當(dāng)于以煤機(jī)為試點進(jìn)行容量補(bǔ)償機(jī)制的探索。在煤電容量電價已落地的基礎(chǔ)上，需深入研究氣電、核電、儲能等電源品種容量電價機(jī)制。

  “從市場公平的角度看，能夠提供有效容量的電源都應(yīng)當(dāng)獲取容量電費。因此建議在適當(dāng)?shù)臅r機(jī)對容量電價機(jī)制進(jìn)行調(diào)整，完善系統(tǒng)整體的電價體系，以價格指導(dǎo)規(guī)劃，提升投資效率，從而促進(jìn)電力行業(yè)的有序競爭。”郭尋表示。

  需要關(guān)注的是，許多能夠提供容量的新型主體正在出現(xiàn)，尤其是新型儲能領(lǐng)域中，技術(shù)處于快速更迭期，各類技術(shù)路線的探索和應(yīng)用處于不同的周期，對于容量電價的給與需要考慮到對技術(shù)路線的潛在影響。“如果未來容量機(jī)制考慮到覆蓋各類資源，就需要針對可靠性指標(biāo)構(gòu)建、拍賣機(jī)制設(shè)計等方方面面開展一整套規(guī)則的周密制定，從而更好地引導(dǎo)各類資源的規(guī)劃與成長，避免出現(xiàn)容量市場的供需失衡，也避免抑制潛在新技術(shù)的出現(xiàn)。”馮永晟表示。

  “隨著電力市場建設(shè)的不斷深化，和各種技術(shù)的不斷進(jìn)步，容量這一概念的內(nèi)涵和外延也越來越豐富。由于各類資源提供的容量服務(wù)是千差萬別的，因此在容量機(jī)制進(jìn)一步深化的過程中，建議逐步細(xì)分容量產(chǎn)品，實現(xiàn)不同容量產(chǎn)品的分別定價。”華北電力大學(xué)現(xiàn)代電力研究院研究員陶文斌建議。